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财政讲坛 | 推进政府采购全过程绩效管理

原创 《中国财政》 中国财政 2023-11-29 14:36 发表于北京

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推进政府采购全过程绩效管理厦门国家会计学院 郑涌 邓秋云 梁海剑近年来，为加强政府采购管理，实现政府采购项目绩效目标，财政部积极推动政府采购结果导向改革，各地区、各部门不断在实践中探索政府采购绩效管理的路径，取得一定成效。但总体看，与《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）要求相比仍有差距，需要从制度设计、流程再造、实践探索等方面深入研究并加大改革力度。实施政府采购绩效管理的必要性《意见》明确要求，实施全覆盖预算绩效管理体系，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府采购、政府购买服务绩效管理。《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）、《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）、《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）对政府采购绩效管理提出要求，但是具体采购人在政府采购绩效管理中，仍面临一些问题和挑战。（一）绩效理念和意识仍然薄弱。长期以来，政府采购法律法规和制度层面主要侧重程序和过程合规性，强调政府采购流程应当遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，注重维护政府采购招标投标活动当事人的合法权益，防止腐败行为发生。2021年，我国政府采购规模达到36399亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.1%和3.2%。政府采购是财政资金购买货物、服务和工程的一种方式，按照预算法和《意见》要求，政府采购资金应全面实施预算绩效管理。政府采购管理与全过程绩效管理模式高度契合，都是为了维护国家利益、社会公共利益。但目前党政机关和事业单位在政府采购管理中，绩效理念仍然比较淡薄，"重程序、轻结果""重支出、轻绩效"的问题依然存在。（二）全过程绩效管理还需深入落地。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议指出，全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。11月14日，中央全面深化改革委员会审议通过《深化政府采购制度改革方案》，政府采购制度设计首次上升到中央层面，纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）规定，采购需求应明确实现项目目标的技术要求、商务要求和量化指标，开展可行性研究等前期工作，将客观量化指标作为履约验收依据，但对政府采购全过程绩效管理尚未作出具体规定。实践中大部分项目政府采购需求调查未开展事前绩效评估论证、成本效益分析，未根据项目特点制定完善的监控和评价机制，未建立采购人对采购需求和采购结果负责机制。财政部、工业和信息化部印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》，明确要求对涉及中小企业采购的预算项目实施全过程绩效管理，但未开展落实情况监督。（三）绩效评价和结果应用还不充分。《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）明确规定项目支出绩效评价原则、评价对象和内容、评价指标体系标准和方法、组织实施和结果应用等，政府购买服务绩效评价参照执行。《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）对政府购买服务项目实施全过程绩效管理、加强绩效评价和结果应用等提出要求。但目前政府采购货物、服务、工程绩效评价制度还不健全，政府采购项目缺乏年度绩效评价，不能为下一年度政府采购需求提供参考依据，对低效无效政府采购项目缺乏追责问责机制。在当前高质量发展形势下，全面实施政府采购绩效管理势在必行，紧迫性和重要性日益凸显。实施政府采购全过程绩效管理的主要步骤实施政府采购全过程绩效管理，有利于规范政府采购行为，提高政府预算资金的使用效益，促进廉政建设。为深入贯彻落实《意见》要求，实现我国政府采购增长模式从规模增长向生产率增长的转变，政府采购管理模式从"重程序""重合规"转向"重产出""重绩效"，做到花钱必问效、无效要问责。预算绩效管理的核心是更加注重结果导向、强调降本增效、硬化责任约束。政府采购绩效管理应遵循科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰的原则，结合政府采购货物、工程和服务等不同类型，将绩效管理理念和意识贯穿于政府采购全过程。（一）对新增或到期需延续的政府采购项目开展事前绩效评估。通过事前评估科学合理确定采购需求是加强政府采购项目源头管理的重要环节，旨在提高政府采购效率和质量，确保政府采购项目绩效目标如期实现。事前绩效评估方式与政府采购需求调查应有机结合。事前评估一般是指对项目决策备选方案的成本、收益和风险的量化与比较过程，旨在为采购方提供决策的客观证据基础，帮助其了解备选方案的潜在问题、机会成本以及总体影响，评估结果作为采购决策和预算安排的重要依据，也是履约验收的基础。事前评估主要包括立项必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资合规性等。事前绩效评估范围应包括新增或到期需延续的项目：一是涉及预算资金规模较大的货物、服务、工程采购项目。二是涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等。三是技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等。四是主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查和事前绩效评估的其他采购项目。（二）运用成本效益分析方法开展政府采购需求调查。采购需求直接影响采购成败，政府采购市场调查是确定采购需求的基础，也是制定政府采购项目绩效指标的调研过程。采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应具有代表性。采购人应当将自己的采购需求清楚明了、表述规范、含义准确地传达给投标人。政府采购需求调查过程中，要收集整理政府采购标的的预期成本、产出和效果信息，从经济、社会、生态、可持续影响等方面，对成本、产出、效益做出测算估计，最终确定采购控制价。一是对于可以货币化的效益，运用成本效益分析方法进行对比选优。具体采用净现值法、内部收益率法、效益成本比等方法，以同等预算资金取得净效益最大者为最优。二是对于可计量但不能货币化的效益，要以实物量、比率、指数等形式表示，将单位效益所需要投入的资金与历史数据、行业标准、定额标准等进行比较，进行项目优化调整，以同等效益而投入资金最少者为优。三是对于不可度量的效益，要以分级定性的形式描述。可采用专家评估、公众测评等方法，进行分级定性和评定，以取得同等程度效益而投入资金最少者为优。通过成本效益分析结果，按照量力而行、讲求绩效的原则，确定政府采购计划、绩效指标和采购控制价。（三）政府采购预算编制体现高质量、低成本的绩效理念。部门预算支出凡涉及政府采购的，应严格按经济分类、政府采购品目和具体采购项目编制政府采购预算。做到无预算不采购，需采购先预算。政府采购预算以通过市场需求量调查获得的采购控制价为依据，适当考虑市场竞争压减幅度后科学编制。一是日常办公用品、达不到政府采购限额的货物，要根据实际需要和市场询价，按照物有所值的原则编制预算，切不可脱离实际、贪大求洋，助长奢靡之风。二是工程、货物和服务类项目政府采购预算根据绩效目标，通过市场询价和专家论证等方式核定成本和质量效果等要求，合理测算财政资金投入规模，推进财政资源高效配置和公共服务供给质量全面提升。 （四）科学设置政府采购项目绩效指标和标准。绩效目标是制定采购计划、编制采购预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要依据。政府采购项目绩效目标是指依据部门职责和事业发展要求，在一定期限内预期成本和达到的产出、效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。一是确定政府采购需求过程中，应调查分析绩效指标和标准。技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，应当说明采购标的功能、应用场景、目标等基本要求，并尽可能采用客观、量化指标。二是编制政府采购项目预算时应同步合理设定采购项目绩效目标及相应指标。按照定量和定性相结合、以定量为主的原则，政府采购需求绩效指标和标准应当表述规范、含义准确。采购需求可以直接引用国家标准、行业标准、地方标准等现行规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。三是政府采购竞争环节要体现绩效理念，在与供应商签订采购合同时，应根据采购结果，进一步明确采购项目的绩效指标和标准，作为履约验收的依据。表1 政府采购分类绩效指标体系框架

（五）绩效监控是实施政府采购闭环管理的重要环节。对政府采购项目实施监控和自评，主要是对政府采购目标完成、执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则、政府采购履约验收等情况进行全面监控和自我评价。一是对未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目要分析并说明原因，研究提出改进完善措施。二是对服务项目要根据采购需求、采购文件等建立健全绩效考核方案，将其纳入履约验收方案并在采购合同中进行约定。三是在履约验收阶段，广泛收集服务对象的意见建议，对履约服务效果进行考核评价，评价按月或季进行，全年进行综合考核。对未达标的服务供应商按照采购合同扣减一定款项，促进服务质量提升。

（六）建立健全重大政府采购事项重点绩效评价机制。建立健全重大政府采购事项绩效评价机制，强化评价结果应用、抓实问题整改，对于改进管理、优化预算安排、提高资金使用绩效和政策实施效果等发挥着重要作用。绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，用定量分析和定性分析相结合的方式，对政府采购决策、采购管理、资金管理、项目实施、监督考核、产出、效果和满意度进行系统和客观的评价（参考表2）。绩效评价工作一般由第三方机构或部门内独立的监管机构、财政部门组织开展，绩效评价结果应作为改进管理和编制以后年度预算的依据。绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法。

表2 政府采购绩效评价指标框架（参考）

（七）硬化政府采购绩效责任约束。政府采购需求管理应当权责清晰，切实做到花钱必问效、无效必问责。采购人是政府采购需求、采购预算和采购结果管理的责任主体，对采购需求、采购实施计划和履约验收的合法性、合规性、合理性、有效性负责。财政部门负责政府采购需求绩效管理制度设计、业务指导和监督管理。主管预算单位负责指导本部门采购需求绩效管理工作。

绩效评价结果应用是政府采购效果信息反馈给采购人、实施全过程闭环绩效管理的关键环节，采购项目考核和评价结果应作为付费、续约的依据，以及下一轮政府采购的参考。要建立政府采购项目绩效评价结果激励约束机制，对绩效好的政府采购项目，原则上预算优先保障；对绩效一般的要督促改进；对低效无效采购项目削减或取消，并按照相关法律法规追究采购人的责任。政府采购需求管理与全过程绩效管理有效衔接机制参考图1。

图1 政府采购全过程绩效管理流程示意图

下一步推进政府采购全过程绩效管理的建议

当前政府"过紧日子"将成为常态，政府采购的增长点将不再是总规模和增长率，而是政府采购的质量、效率和效益。加强政府采购绩效管理，对提高财政资源配置效率和使用效益，实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动，更好发挥政府采购政策功能具有重要意义。

（一）健全政府采购绩效制度体系和操作规程。建立健全政府采购全过程绩效管理制度体系，明确财政部门、主管部门、预算单位和采购人在政府采购闭环绩效管理中的职责划分，将绩效管理理念和方法贯穿政府采购需求、采购计划实施和履约验收管理全过程。结合政府采购现行制度和管理方式，加快出台政府采购绩效管理工作操作规程和管理方法，完善采购文件绩效审查工作机制，强化结果应用和责任约束，严格监督政府采购绩效目标的实现。

（二）建立分行业分领域绩效指标体系。按照《意见》关于健全预算绩效标准体系的要求，根据政府采购货物、服务特点和工程类别，加快构建政府采购共性绩效指标框架和分行业、分领域核心绩效指标及标准体系，实现各地区、各部门政府采购绩效指标和标准科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。创新政府采购评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托政府采购网和大数据分析手段，提高绩效评估评价结果客观性和准确性。通过提高绩效评价质量和效果，推动政府采购降本增效。

（三）构建预算单位政府采购绩效目标传导机制。政府采购项目的实施往往涉及采购单位内部多个内设机构和岗位，管理链条和周期较长，应建立预算单位内部政府采购绩效目标落实的有效传导机制。强化内部控制管理，将采购项目的绩效目标分解下达，细化为单位内部有关机构和岗位的具体履职责任，将全面绩效管理理念和方法落实到项目采购和履约的全过程，形成政府采购绩效管理闭环。

（四）循序渐进推动政府采购全过程绩效管理全面实施。结合现有政府采购需求调查、合同管理、履约验收等工作，积极开展政府采购项目事前绩效评估和绩效目标管理试点，绩效目标和指标随预算同步申报、同步审核、同步批复。对履约验收的货物、竣工工程采购项目和合同期内的服务项目开展绩效监控和自评。择机选择重点采购项目开展外部评价，必要时可以请第三方机构和专家开展全生命周期绩效评价。条件成熟时，着手完善相关法律法规，推动政府采购绩效管理在全国范围内全面实施。

责任编辑：吕怡慧值班编辑：张小莉 梁冬妮版式设计：郑景儒

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文章已于2023-11-29修改

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