土地卫片执法工作是借助于卫星遥感技术手段全天候、无死角地及时发现国土地表大规模的异常人为动土,依法严肃查处非农化建设违法占用耕地问题,遏制耕地非农化,防止永久基本农田非粮化,确保国家粮食安全。在实际查处中,大部分问题可以依据采集图斑及事先制定的图斑判定规则来认定,而有些农地(耕地或永农)使用的不当问题容易被误判误解,需要执法人员现场实地勘察并把控执法标准。
1.种草坪草皮
很多种草坪草皮的被卫片执法查到都很难接受,认为种草跟种粮种菜差不多,涉及不到用地违规违法的问题。实际上,在都市里,种草坪是园林绿化工程,应在城市建设规划的公园绿地中,按建设用地管理;而在乡村里种草皮卖钱属于苗圃业,一般按园地认定,且破坏了耕作层。所以在耕地、甚至永久基本农田上是不能种草坪草皮的。
2.挖塘养鱼
村民常说种养殖业不分家,在他们的习惯思维中,什么收益高、见效快,就种什么、养什么,所以村民会自主创业利用承包地或转租给别人来挖塘养鱼,在江浙粤等沿海地区十分普遍。由于人工挖塘严重破坏了耕作层,且造成一定的土壤污染,政策规定不能在耕地上开展养鱼养猪等设施农业项目。
3.挖湖造景
在乡村发展中,往往有一种误区,认为造景搞文旅比传统的农业种地来钱快,所以,在美丽乡村建设初期及乡村振兴战略推进中,有些地方政府不顾村民民意大新土木,利用大片良田挖湖造景,搞所谓的田园综合体或乡村旅游区等,屡禁不止。比如,2024年8月21日,自然资源部通报2024年国家自然资源督察发现的80个违法违规重大典型问题,把4个侵占耕地挖湖造景事件列为第一大类。
4.民宿无边际泳池
在乡村民宿等乡村文旅项目中,修建泳池、尤其是修建无边际泳池成了网红项目的标配,但由于建设用地有限,往往都是利用现有地块边角料打擦边球,稍有不慎就会侵占到耕地,被卫片拍到认定为违法用地。有些精明的民宿主利用原有的坑塘改造成泳池,但由于池底及池边被硬化也会容易被卫片拍到。曾有很多文旅人问我,说为啥池塘里可以有鱼虾游动,就不能有美女游泳呢?因为泳池属于体育设施类的永久构筑物,必须建在体育用地上。
5.大棚房
2024年2月3日公布的中央一号文件要求:持续整治“大棚房”!究竟什么是大棚房?为何要持续整治?为何又屡整不止?土地爷曾写了《大棚房等违建必须要强拆吗?》原创文章,回顾了“大棚房”的提法源于2018年8月的农业农村部和自然资源部联合部署的全国“大棚房”问题专项整治行动,并于当年9月份印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的通知》。
6.高架房
在乡村文旅实操中,太空舱、木屋、竹屋、帐篷、集装箱房及房车(实际是车房)等住宿设施比较常用,被设施商多宣传为无需建设用地,可以随意搭配摆放。这类设施虽属于临时性的,也未破坏耕作层,但需要配套市政管网等基础设施,而且也一定会被卫片拍到形成疑似违法图斑,所以需要地方政府把握好尺度,如何判罚认定是需要担当的。比较宽泛的判定标准是不可移动的一般称为永久建筑物、构筑物,可移动的一般会作为装置、设施,所以在国内,才有了车房的泛滥(仿造房车,装了轮子的铁盒子,有的可以拉着走,有的拉不了),甚至是在集装箱上人工画上四个轮子,即使被卫片拍到,也可以顺利逃过执法人员的现场督查,其实就是相互理解、心照不宣。
2024年6月13日河南省自然资源厅、河南省文化和旅游厅联合发布的《河南省旅游民宿用地政策指引(试行)》(豫自然资发〔2024〕26号)提出了“可以在农用地或未利用地上建高架房,按原地类认定和管理”,也就是说不需要建设用地,无需办理转用和征收手续,更没有后续的供地和报建手续了,开创了全国“高架房合法化”的先河。
7.种林果茶
自然资源部办公厅2023年11月14日发布的《乡村振兴用地政策指南(2023年)》(自然资办发〔2023〕48号)在附件1乡村振兴用地负面清单中列出了“禁止占用耕地和永久基本农田发展林果业”。2023年11月22日自然资源部颁布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》对耕地、林地及园地等有严格的界定。《指南》并未把期待已久的油茶等纳入林地地类,而是将原在“其他园地”中种植油茶、油棕、橄榄和文冠果等木本油料作物的园地细化新设为“油料园地”,仍然归在“园地”二级类。所以,有些地方想通过间种油茶来利用原有林地地类发展茶业的想法是不合规的。
8.水上船屋
天然的坑塘水面在原来的用地分类中属于农用地,在新的《用地用海分类指南》中专设了第17大类陆地水域,包括河流、湖泊、坑塘水面等,利用这些水面开发的水上船屋,虽然景观资源独特,有旅游吸引力,但如果私搭乱建一般会被判定为违法用地,因为我国土地管理已经是全域管理,无论是内陆水域还是海域,水上固定的漂浮物或架空房都需要履行依法审批手续,当然,这个手续也很难。
9.临时用地超范围超时
临时用地属于法律范畴,《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和临时用地的相关政策都严格界定了临时用地的适用范围“建设项目施工和地质勘查需要”,并规定了使用期限“期限一般不超过二年;建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地,期限不超过四年”。但在实操中,临时用地超范围及超时的现象比较普遍,比如,把临时用地扩展到文旅项目、露天采矿等,也有的是临时用地转为永久用地的情形。曾有网友咨询我,同一家企业在前一轮临时用地到期后正好赶上了想利用原有的临时用地申请新一轮项目临时使用,如何批,之前的是否要先搬走设备,地方政府坚持必须先复垦,否则按违法用地查处。
10.设施农业用地
相比于临时用地,设施农业用地只是农业产业政策,并未在《土地管理法》中,属于非法律范畴,但现实中借设施农业名义搞非农建设的行为普遍存在,且难以界定。比如,以设施农业搞养猪业,养猪与杀猪卖猪较难分离,养猪属于农用地,但杀猪属于加工业,应该是工业用地,卖猪或卖猪肉属于贸易,应该是商服用地。再比如,关于农产品加工及仓库,一般允许在田间以设施农业做初加工,比如分装以及农产品的储存,但是涉及到深加工及农副产品制成品的仓储,就需要建设用地。在新的《用地用海分类指南》中,还就破坏耕作层的设施农业特别设置了“设施农业建设用地”地类。另外,近年来出台的一二三产业融合发展创新用地政策被容易误解为可以在农地里搞二产三产了,这是需要高度警惕的。
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